Introducción
Se ha cerrado el ciclo en otra competencia en la que tuve el honor de participar con Rocío Giecco representando a la Facultad de Derecho UNR: la Competencia Universitaria CUYUM 2020 sobre Derechos Humanos, organizada por la Universidad de Cuyo, Argentina. Debido a la situación atípica que estamos atravesando, sólo competimos de forma escrita y no oral con otras 40 universidades del resto de Latinoamérica y no alcanzamos a clasificar a la final.
Como de costumbre, escribí un comentario para quien le interese saber sobre una parte resumida de lo que discutimos en la competencia a través de dos preguntas: 1) ¿exige la Corte IDH una previa descripción de los derechos que se alegan violados en sede interna?; 2) ¿puede un Estado reglamentar el derecho a la protesta a través de requisitos previos de notificación y autorización?
Hechos del caso
El 14 de agosto de 2016, en el
Estado de Malbecland, un grupo de estudiantes decidió convocar a una reunión
donde propusieron realizar una marcha sobre la problemática de embarazos
adolescentes, junto a otros cursos de acción. Por ese motivo, y en los meses
posteriores, las organizadoras fueron vigiladas por la Dirección
Nacional de Seguridad Pública del Estado.
Finalmente,
la marcha se llevó a cabo con desenlaces violentos generando destrozos a la
propiedad y lesiones a las personas. Varias organizadoras fueron detenidas y
luego puestas en prisión preventiva por la jueza del circuito. La investigación
formal duró 6 meses y la Fiscalía retiró los cargos.
Al
año siguiente, el gobierno dictó un decreto exigiendo que toda protesta se notifique
con 30 días de antelación para su eventual autorización. Sin embargo, tras su impugnación ordinaria por vía de amparo, el
11 de julio de 2017 el juzgado interviniente notificó su sentencia y limitó su
alcance. Tras quedar firme la sentencia, hoy el decreto demanda que se informe
de la protesta a realizar con 30 días de antelación ante la Comisión Nacional
de Promoción y Defensa del Espacio Público.
Sin otra impugnación intermedia, el
30 de julio de 2017 las organizadoras sometieron una petición ante la CIDH, que
luego declaró admisible y sometió a posteriori a la Corte IDH por violación de
los artículos 7 (Libertad Personal), 8 (Garantías Judiciales), 11 (Honra y
Dignidad), 13 (Libertad de Pensamiento y Expresión), 15 (Reunión), 16 (Libertad
de Asociación), 23 (Derechos Políticos) y 25 (Protección Judicial) de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
1. ¿Exige la Corte IDH una previa
descripción de los derechos que se alegan violados en sede interna?
Conforme
surge de los hechos del caso, el Estado respondió a esta pregunta a través de
dos excepciones preliminares: falta de caracterización y cuarta instancia. El
concepto de excepción preliminar no
se encuentra establecido en los instrumentos del Sistema Interamericano de
Protección de Derechos Humanos. Sin embargo, la Corte IDH ha afirmado en
reiteradas oportunidades que una excepción preliminar es aquella que tiene por
finalidad obtener una decisión que prevenga o impida el análisis sobre el fondo
del caso en cuestión.(1)
1.1. El principio de subsidiariedad en las excepciones de
falta de caracterización y cuarta instancia
El preámbulo de la CADH recepta el principio de
subsidiariedad del Sistema Interamericano, tanto en su faz procedimental como
sustancial.(2) Por él, los derechos esenciales tienen como fundamento los “atributos de la persona humana, razón por
la cual justifican una protección internacional, de naturaleza convencional
coadyuvante o complementaria de la que ofrece el derecho interno de los Estados
americanos”.
En virtud de dicho principio, la CIDH y la Corte
IDH deben realizar un estudio primigenio sobre las excepciones preliminares
interpuestas con el fin de no menoscabar: i) la protección interna de derechos
humanos de cada Estado, ii) y los presupuestos de admisión en el proceso
interamericano. En palabras de Fix Zamudio, dentro de las excepciones
preliminares “pueden quedar comprendidas
cuestiones procesales de diversa naturaleza, como son las relativas a la
competencia de la Corte IDH”.(3)
Excepción de falta de caracterización
A los efectos de la admisibilidad
de un caso, la CIDH declarará inadmisible toda petición que “no exponga hechos que caractericen una
violación de los derechos garantizados por esta Convención”, según lo
estipula el artículo 47.b de la CADH. En igual sentido, por los artículos 27 y
34.b del Reglamento de la Comisión se declarará
inadmisible toda petición que no describa violaciones a la CADH y otros
instrumentos.
A partir de los
artículos reseñados, es posible afirmar que las peticiones demandantes deben
estar lo suficientemente fundamentadas para que “se proporcione claridad sobre la
ocurrencia de una presunta violación de la CADH”. (4)
La Corte IDH ha convalidado la posibilidad de los Estados de interponer la
excepción por falta de caracterización, ya que la imputación de responsabilidad
internacional sólo podrá ser exigida “una vez señaladas las obligaciones del Estado (…) y las
hipótesis generales de atribución”.(5)
En consecuencia, el
Estado de Malbecland destaca ante la Corte la falta de iniciación de actuaciones administrativas o judiciales que
describan derechos violados en sede interna y que recién han sido descriptos
ante la CIDH. El esfuerzo de las presuntas víctimas por demostrar las
violaciones cometidas por el Estado carece de sustento, al no cumplir el
valladar indispensable de pretender su debido reclamo en sede interna para la
posterior intervención de la CIDH.
Excepción de cuarta instancia
El requisito de judicializar o agotar los recursos
en el ámbito interno confirma la regla de que los Estados Parte son los
principales garantes de los derechos consagrados en la CADH.(6) En palabras del
juez Ferrer Mac-Gregor, la Corte IDH “no
revisa todas y cada una de las actuaciones de los órganos jurisdiccionales
domésticos, sino que su actuación se limita al análisis de determinadas
violaciones de los compromisos internacionales asumidos por el Estado demandado”.(7)
Mediante esta regla, se busca dispensar al Estado
de responder ante un órgano internacional por actos que se le imputen, antes de
haber tenido la ocasión de remediarlos con sus propios medios. Se le ha
considerado así, como un medio de defensa del Estado.(8) Por lo expuesto, la
Corte IDH debe guardar un justo equilibrio entre la protección de los derechos
humanos, y la seguridad jurídica y equidad procesal de las partes, que no se
observa en este caso y que torna procedente la excepción tratada.(9)
2) ¿Puede un Estado reglamentar el derecho a la protesta
a través de requisitos previos?
Desde
sus primeras sentencias, la importancia del derecho a la libertad de expresión
ha sido remarcada por la Corte IDH al establecer que resulta una “piedra angular en la existencia misma de
una sociedad democrática (…) indispensable para la formación de la opinión
pública”.(10) Así, en el art. 13
de la CADH, se prevé que “toda persona
tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión”.(11) Este derecho comprende una doble esfera de ejercicio que resulta
indivisible, tanto en el ámbito individual como colectivo.
Por
otro lado, los arts. 15 y 16 de la CADH consagran el derecho de reunión y
asociación de toda persona mientras ésta sea “pacífica y sin armas”. Este derecho implica la facultad de toda
persona de congregarse con otras en un lugar “determinado, temporal y pacíficamente, sin necesidad de autorización
previa”, con el fin de defender intereses comunes.(12)
Y
por último, el art. 23 inc. a) de la CADH prevé que toda persona tendrá la
facultad de ejercer sus derechos políticos, consistentes en “participar en la dirección de los asuntos
públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”. Esta
participación puede ser directa y debe ser interpretada ampliamente a los fines
de tornarla compatible con los arts. 25 y 29 de dicho cuerpo convencional.(13)
2.1. Tratamiento conjunto de los derechos enumerados
Ahora
bien, la CIDH ha indicado que los derechos enumerados bajo este título pueden
resultar indivisibles en su ejercicio.(14) Efectivamente, la necesidad de
llevar a cabo un análisis conjunto de tales derechos ha sido remarcada por la
propia Corte IDH, al reconocer que “la
relación existente entre los derechos políticos, la libertad de expresión, el
derecho de reunión y la libertad de asociación (…) en conjunto, hacen posible
el juego democrático”.(15)
Precisamente,
los hechos reseñados reflejan una clara vocación asociativa y dinámica de las
organizadoras. Estas últimas se reunieron para convocar a planes de acción,
asociándose con otras ONGS, y luego se manifestaron a través de protestas
frente a la sede gobierno. En sus manifestaciones, exigieron reformas al
sistema político del Estado.
2.2. Potestad de regulación de derechos del Estado de
Malbecland
Conforme
a lo dicho, la CIDH ha permitido que los Estados regulen los derechos de libre
expresión, reunión y asociación para dar cumplimiento a su obligación de “reivindicarlos, dar a conocer sus peticiones
y promover la búsqueda de cambios o soluciones a los problemas que les afectan”.(16)
Esta obligación del Estado debe servir no sólo para las “ideas que son recibidas favorablemente, sino también a las perturban al
Estado. Tales son las demandas (…) de una sociedad democrática”.(17)
Por
sobre todo, para dar cumplimiento a las obligaciones convencionales positivas
de protección, los Estados cuentan con la potestad de regulación reconocida
expresamente en los arts. 13 inc. 2), 15, 16 inc. 2 y 23 inc. 2 de la CADH.
Todos estos arts. receptan, prácticamente en iguales términos, que el ejercicio
de tales derechos “puede estar sujeto a
las restricciones previstas por la ley, en interés del (…) orden público y los
derechos o libertades de los demás”.
2.3. El Decreto Presidencial 3314-17 y el test de
convencionalidad aplicable
En
atención a tal potestad de regulación de derechos, el 14 de junio de 2017 el
Estado de Malbecland dictó el Decreto Presidencial 3314-17. Tras su impugnación
ordinaria por vía de amparo, el 11 de julio de 2017 el juez del Juzgado Cuarto
de Garantías de la capital resolvió limitar el alcance del decreto a la mera
notificación de la protesta, dirigida a la Comisión Nacional de Promoción y
Defensa del Espacio Público con 30 días de antelación. Esta sentencia no ha
sido impugnada ni por el Estado ni por las presuntas víctimas.
Ahora
bien, cualquier restricción de derechos bajo la forma de una regulación legal
es excepcional y debe satisfacer un test tripartido convencional.(18) Pero más
aún, por la importancia instrumental de estos derechos para una democracia,
como por el interés colectivo que reviste la discusión sobre la salud sexual
reproductiva, dicho test resultará agravado, invirtiendo la carga de la prueba
(que ahora recae en este Estado) y depositando una presunción de ilegitimidad
sobre el decreto.(19)
Este
test tripartido convencional está compuesto por: i) el estándar de legalidad;
ii) el estándar de legitimidad; iii) y el estándar de necesidad y
proporcionalidad.
Legalidad
del decreto dictado
A
la luz de la jurisprudencia de la Corte IDH, la misma es conteste en afirmar
que las regulaciones legales no deben: i) justificar restricciones de derechos
más allá de lo estrictamente permitido por la CADH; ii) ni resultar rígidas o
inflexibles al contexto en el cual se han dictado, pues “ello puede traer una rigidez excesiva (…) y la ley debe ser capaz de
mantenerse vigente a pesar de las circunstancias cambiantes”.(20)
A
su vez, la expresión “ley”, por
regla, debe ser entendida de manera “formal”
para así asegurar que no quede al
arbitrio del poder público.(21) Sin embargo, tal parámetro de formalidad no es
único ni totalizante, sino que debe tenerse en cuenta en miras a no sacrificar
la claridad de la ley, la vigencia de la norma ante circunstancias cambiantes y
“el equilibrio entre los distintos
intereses en juego y la necesidad de preservar el fin de la Convención”.(22)
Bajo
esta ponderación, no caben dudas a este Estado que el Decreto Presidencial 3314-17
cumple con los requisitos impuestos por el principio de legalidad sustancial. Como
lo ha resuelto la Corte IDH en el caso “Castillo
Petruzzi y otros vs. Perú”, los decretos-leyes pueden ser convalidados en
la medida que su naturaleza jurídica no desvirtúe los propósitos
convencionales.(23)
Legitimidad del decreto dictado
Además
de su legalidad, el decreto mencionado debe estar orientado al logro de un
objetivo imperioso autorizado por la CADH. Esta Corte IDH ha entendido que el término “orden público”, invocado para
restringir legítimamente ciertos derechos, refiere “a las condiciones que aseguran el funcionamiento armónico y normal de
las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y
principios”.(24)
En
cumplimiento de tal mandato, el propósito del decreto es informar de la
protesta al Estado para reorganizar el espacio público y así proteger a los
propios protestantes. Como lo expresa Mujica, “las autoridades pueden requerir ser informadas, con antelación
suficiente, acerca de las reuniones que se lleven a cabo en plazas o vías
públicas (…) habilitando, de ser necesario, vías alternas de circulación; y/o
adoptando medidas igualmente necesarias y proporcionales para proteger a los
manifestantes”.(25)
Necesidad y proporcionalidad del decreto
dictado
Por
último, la regulación de los derechos a través del decreto no sólo debe ser
legal y legítima, sino también necesaria y proporcional para el logro de los
fines que se buscan. En palabras de la Corte IDH, la necesidad implica “la existencia de una ‘interés público
imperativo’”, mientras la proporcionalidad refiere a interferir “en la menor medida de lo posible en el efectivo
ejercicio del derecho a la libertad de expresión”.(26)
Con
respecto a la satisfacción del primer estándar, el Decreto Presidencial 3314-17
respondió a la necesidad acuciante de reorganizar los espacios públicos para
evitar la repetición de eventuales episodios violentos en futuras protestas. El
decreto comentado también satisface el estándar de proporcionalidad, pues se
limita a solicitar información a los protestantes con 30 días de antelación a
los fines de organizar el espacio público.
BIBLIOGRAFÍA
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Castañeda Gutman Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, párr.
39; Caso
Escher y otros Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de julio de 2009. Serie C No. 200, párr.
15 y Caso
Tristán Donoso Vs. Panamá. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 27 de enero de 2009. Serie C No. 193, párr. 15
(2) CÁRDENAS, Edurne y
otros. Desafíos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Nuevos tiempos,
viejos retos. Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad,
Dejusticia, 2015, págs. 200 a 204
(3) FIX, Zamudio. El derecho internacional de los derechos humanos en
las Constituciones latinoamericanas y en la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Revista Latinoamericana de Derecho, ISSN-e 1870-0608, Nº. 1, 2004,
pág. 167, párr.74
(4) MEDINA ARDILA, Felipe. “La responsabilidad
internacional del Estado por actos de particulares: análisis jurisprudencial
interamericano”. Revista de Debate Interamericano. Universidad de los Andes.
Colombia, 2009, pág. 115
(5) Corte IDH, Caso Masacre de Pueblo Bello Vs.
Colombia. Fondo, Reparaciones. Sentencia del 31 de enero de 2006, Serie
C No. 140, párr. 118
(6) FÁUNDEZ LEDESMA,
Héctor. El agotamiento de los recursos internos en el sistema interamericano de
protección de los derechos humanos, Revista IIDH No. 46, 2007, Disponible en:
www.corteidh.or.cr/tablas/R22020.pdf, pág. 13
(7) Corte IDH, Caso
Cabrera García y Montiel Flores Vs México. Excepción preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia del 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220,
voto concurrente del juez Ferrer Macgregor, párr. 11
(8) FÁUNDEZ LEDESMA,
Héctor. Ob.cit, pág. 4
(9) Corte IDH, Caso Cayara Vs. Perú. Excepciones
Preliminares. Sentencia de 3 de febrero de 1993. Serie C No. 14, párr. 63; Caso
Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Excepciones Preliminares. Sentencia
de 18 de noviembre de 1999. Serie C No. 61, párr. 42
(10) Corte IDH, “La
colegiación obligatoria de periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana
sobre Derechos Humanos)”. Opinión Consultiva OC-5/85 de 13 de noviembre de
1985. Serie A No. 5, párr. 70. En el mismo sentido: Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107,
párr.112
(11) En el mismo sentido, Declaración Universal de Derechos Humanos,
adoptada y proclamada por la Asamblea General en su Resolución 217 A (III), de
10 de diciembre de 1948, art. 19 y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado y abierto
a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución
2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966, art. 18
(12) MUJICA, Javier y
otros. Desafíos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Nuevos tiempos,
viejos retos. Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, De
justicia, 2015. Pág. 361
(13) Corte IDH, Caso Manuel
Cepeda Vargas vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones.
Sentencia de 26 de mayo de 2010. Serie C No. 213, párr. 170 a 179
(14) CIDH, Informe No.
130/99, Caso No. 11.740, Víctor Manuel Oropeza. México, 19 de noviembre de
1999; Informe No. 38/97, Caso No. 10.548, Hugo Bustíos Saavedra, Perú. 16 de
octubre de 1997
(15) Corte IDH, Caso
Herrera Ulloa Vs. Costa Rica.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de julio
de 2004. Serie C No. 107. 4. Párr. 160
(16) CIDH. Informe
sobre Terrorismo y Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/ll.116, Doc. 5 rev. 1 corr.,
Washington, 22 octubre 2002, párr. 359. CIDH. Informe sobre la Situación de las
Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en las Américas, 7 de marzo de
2006, OEA/Ser.L/V/II.124, Doc. 5 rev.1, 7 marzo 2006, párr. 23
(17) Corte IDH, Caso
Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párr.
113; Caso
Ricardo Canese Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de
31 de agosto de 2004. Serie C No. 111, párr.83
(18) Corte IDH. Caso
Palamara Iribarne Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de
22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, párr. 79; Caso Lagos del Campo Vs. Perú.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de
agosto de 2017. Serie C No. 340, párr. 102
(19) Ob.Cit. párr. 46
(20) Corte IDH, Caso
Fontevecchia y D`Amico Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 29 de noviembre de 2011. Serie C No. 238.42, párr. 90
(21) Corte IDH.
“La expresión ‘Leyes’ en el artículo 30 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos”. Opinión Consultiva OC-6/86 de 9 de mayo de 1986. Serie A
No. 6, párrafo 35. En el mismo sentido, Declaración Americana de los Derechos y
deberes del Hombre, aprobada en IX Conferencia Internacional Americana, Bogotá,
Colombia, 1948, considerandos, párr.1
(22) Ob. Cit. párrs. 66
y 67
(23) Corte IDH, Caso
Castillo Petruzzi y otros vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 30 de mayo de 1999, párr. 204 y ss.
(24) Ob. Cit. 51) párr.
64
(25) MUJICA, Javier y
otros. Desafíos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Nuevos tiempos,
viejos retos. Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, De
justicia, 2015. Pág. 370
(26) Corte IDH, Caso
Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párrs. 122 y 123; Caso
Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 91