Una nueva y gran contribución de Lawrence Solum para introducir brevemente las teorías libertarias de la ley, como parte de su léxico jurídico y sobre filosofía del derecho.
"Libertarian legal theory is interesting on the merits—as one of the most significant normative theories of law. But there is another important reason for legal theorists to be interested in libertarianism--even if they ultimately reject it. Libertarian legal theories call into question the very purpose of law and government. A really careful evaluation of libertarianism requires that one form views about the function of law and the purposes of government, and to confront a variety of criticisms of conventional views about those topics. For that reason, thinking about libertarian legal theory is an excellent way of thinking about the most fundamental questions in normative legal theory".
LINK: https://lsolum.typepad.com/legaltheory/2020/02/legal-theory-lexicon-libertarian-theories-of-law.html
miércoles, 26 de febrero de 2020
sábado, 22 de febrero de 2020
La Intervención Federal de Jujuy: ¿es constitucionalmente admisible?
El 19 de febrero de 2020, el senador
nacional por la provincia de Jujuy Guillermo Snopek (perteneciente al Partido
Justicialista) presentó un proyecto de ley para que el Poder Ejecutivo Nacional
intervenga su propia provincia.
b) la imposibilidad de la provincia a través de sus recursos internos, y de la Nación a través de otras vías menos excepcionales que la Intervención Federal, de resolver dicha grave afectación.
Por el proyecto, el Congreso Nacional
declara dos cosas:
a) Por el art.
1, declarará “la Intervención Federal a la Provincia de Jujuy en su Poder
Judicial, a fin de garantizar la forma republicana de gobierno y evitar
incurrir en responsabilidad internacional del Estado Argentino”.
b) Por el art.
3, declarará “en comisión” a los jueces y fiscales de la Provincia de Jujuy.
Por los demás artículos el PEN
nombrará al Interventor Federal al momento de la promulgación de la ley, quien podrá
suspender o remover funcionarios durante su intervención hasta la normalización
de las instituciones provinciales. Éste podrá actuar por 1 año, prorrogable por
otro período de ser necesario, velando por “la plena observancia de los
Derechos y Garantías” de la CN y los
Tratados Internacionales de DD.HH.
En los fundamentos de su proyecto, se
enumeran 10 puntos que detallan los hechos según los cuales se afectan las
garantías establecidas por la CN y que ocurren presuntamente desde el 2015. El lilnk a los
fundamentos del proyecto: https://es.scribd.com/document/448288287/Proyecto-de-Ley-de-Intervencion-Pjj-Texto-Final-docx-Docx#download&from_embed
Este comentario
El año anterior tuve la oportunidad
de escribir un comentario sobre la Intervención Federal en el marco de un
concurso monográfico organizado por el Senado de la Nación para conmemorar los
25 años de la reforma constitucional de 1994.
En ese comentario argumenté que la
reforma de 1994 y los recientes fallos de la CSJN permiten diseñar un proceso
constitucionalmente válido para llevar a cabo la Intervención Federal cubriendo
su falta de reglamentación. Bajo un nuevo proceso de control circular, se
reducirían los riegos de esta institución que ha sido históricamente peligrosa
y esencialmente extraordinaria, para disminuir su discrecionalidad y convertirla
en una herramienta útil, progresiva y necesaria en una República Federal.
Ahora bien, frente a este nuevo
proceso diseñado: ¿la intervención federal propuesta por el senador
justicialista resulta constitucionalmente admisible? Adelanto que no.
La intervención federal y la reforma constitucional de 1994
El gobierno federal a través de la
Nación, así como controla el acatamiento de las bases mínimas federales,
también es un sujeto que puede vulnerarlas y distorsionarlas en el intento de
protegerlas. Más aún si se vale de una herramienta terminológicamente vaga en el
articulado constitucional, sin ley que la reglamente y sujeta a alta
discrecionalidad política.
Recordemos que para el año 1994 se
habían efectuado más de 170 intervenciones, de las cuales el 70 por ciento no
fueron consideradas por el Congreso. Los parámetros para decidir que órgano del
gobierno federal disponía la Intervención y cómo debía proceder provenían de
los casos Llerena (1893) y Orfilia (1929) de la CSJN y de los dictámenes del
Consejo para la Consolidación de la Democracia durante el gobierno de Alfonsín.
No existía norma ni proceso sistematizado que obligara al gobierno federal a
actuar acorde a una reglamentación.
Frente a esta problemática, el asunto
que se sometió a discusión dentro del Núcleo de Coincidencias Básicas de la
reforma constitucional de 1994 fue el artículo 75 inciso 31. El convencional
constituyente Sr. Mestre destacó que al cubrir “la necesidad de constitucionalizar
con precisión y cubrir el vacío que tiene nuestra Constitución en lo que se
refiere a quién le competen las intervenciones federales, permitiremos que se
terminen con los abusos que ha vivido la sociedad argentina” (1).
Finalmente por el art. 75 inc. 31 de
la CN será el Congreso –y no otro órgano- al que le corresponda “Disponer la
intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires. Aprobar o
revocar la intervención decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo”. Sin
embargo, nada se dijo sobre todos los demás aspectos de la Intervención Federal:
las modalidades de la intervención, el interventor federal, el control judicial
previo o posterior y el acto mismo de disposición. En definitiva, la
problemática continuó en tales aspectos.
Al día de la fecha, la última
intervención federal dispuesta fue a la provincia de Santiago del Estero el 1
de abril del año 2004. Durante el mandato de Néstor Kirchner, se presentó un
proyecto ante el Congreso de la Nación votado por todo el arco político. Se
sancionó la ley 25.881 que dispuso la intervención por 180 días de la provincia
(prorrogables por el mismo período) y la caducidad de los mandatos del Poder
Ejecutivo y de los miembros del Poder Legislativo. Además declaró “en comisión a
los miembros del Poder Judicial” (2).
El interventor designado por el Poder
Ejecutivo fue Pablo Lanusse, quien se hizo cargo del poder santiagueño un día
después de que el Congreso aprobara la ley de intervención. Tras agitados
meses, en febrero de 2005 los santiagueños volvieron a elegir a sus autoridades
de manera democrática resultando triunfante el radical Gerardo Zamora.
El acto de control previo: la reciente jurisprudencia de la CSJN
El art. 75 inc.31 de la CN habla de
que el Congreso “dispone” la Intervención.
Según la Real Academia Española, se dispone cuando se “tiene algo” o se
“prepara algo” para servirse de ello. Así, para que el Congreso de la Nación
esté en condiciones de determinar la Intervención en virtud del art. 75 inc. 31 se requieren dos
cuestiones antecedentes:
a) la grave afectación de los
derechos de los habitantes provinciales a través del menoscabo de las bases mínimas
republicanas y federales;
Frente a estas dos cuestiones, no hay
proceso previo más óptimo que el judicial para demostrarlas. Aún con las
limitaciones del caso concreto, los habitantes de una provincia podrán demandar
el control de constitucionalidad sobre los actos de los poderes públicos
provinciales y nacionales, re agraviándose las partes en las distintas
instancias internas agotándolas hasta la internacional.
Departamentalismo vs Supremacía Judicial
Pero antes una breve discusión sobre “departamentalismo”
vs “supremacía judicial”.
El departamentalismo
En una serie de interesantes twits,
Pedro Caminos argumentó que la jurisprudencia que versa sobre la forma
republicana de gobierno que deben adoptar las provincias conforme al art. 5 de
la CN, no puede ser base para que el Congreso de la Nación disponga la
intervención federal por los términos del art. 6. Para sostener su posición,
argumenta que desde el caso Llerena el voto mayoritario de la CSJN consideró
que las causales de intervención son cuestiones políticas no justiciables (3).
Esta interpretación histórica del
máximo tribunal se sustenta en la teoría “departamentalista”, según la cual “el
sistema constitucional no establece la supremacía judicial sobre todo asunto en
el que esté vinculada la interpretación de la Constitución. En cambio, cada
rama o ‘departamento’ de gobierno tiene la última palabra para interpretar la
Constitución en el ejercicio de sus propias competencias”.
Si bien el art. 116 de la CN habla de
“causas que versen sobre puntos regidos por esta Constitución”, habría que interpretar
causas como juicios lo que no surge del texto y, aun incluido en él, implica
ratificar el departamentalismo porque precisamente la Corte tiene la última palabra
en el marco de un juicio concreto. Además se trata de cláusulas distintas (la
del art. 116 por un lado y la del art. 5 y 6 por el otro).
La interpretación de los arts. 5 y 6
de la CN como sistema de aplicación, entonces, sólo sería factible a través de
una interpretación política y no jurídica de la CN. El link a su comentario: https://twitter.com/pedrocaminos/status/1226166760593936385
La supremacía judicial
En primer lugar, en el caso Llerena
existió un voto disidente por parte del Ministro Varela que consolidó una línea
jurisprudencial en contra de las cuestiones políticas no justiciables. En su
voto destacó que la intervención federal está sujeta a revisión judicial “ya
que los jueces tienen ‘el conocimiento y decisión de todas las causas que
versen sobre puntos regidos por la Constitución y por las leyes de la Nación’”.
Citando el caso “Rhode Island v.
Massachusetts, Peters” de la Suprema Corte de Estados Unidos argumentó que no
existe algo así “como puntos no regidos por la Constitución” (4).
Efectivamente, para esta postura el
término “causas” del art. 116 debe interpretarse como “juicios”. Ahora bien,
hay dos cosas que remarcar:
a) El art. 116 versa precisamente
sobre la función que le corresponde a la CSJN al conocer de otras causas regidas
por la CN, en la que se invocan todos los demás tipos de disposiciones
constitucionales.
b) Una causa puede resolverse con efectos
diversos, en casos en donde pudo no haber mediado un juicio (por ejemplo,
cuando la CSJN ejerce su competencia por cuestiones de gravamen irreparable en las etapas iniciales de un proceso).
Mi punto es que la interpretación
del término “juicios” como sinónimo de “causas” es más que razonable, puesto
que el juicio es una alternativa más de las que se topa la CSJN en virtud de su
competencia. Además es válido que la Corte utilice esta interpretación
expansiva para consolidar su propia jurisprudencia sobre otras cláusulas porque
no sólo es la función que encomienda a la judicatura el art. 116 como
atribución del PJN, sino que las actuaciones del PEN contrarias a la
jurisprudencia sentada por el máximo tribunal será revisable por ese mismo
motivo.
Por otro lado, el fin general de la
reforma constitucional de 1994 fue cambiar el paradigma respecto de las
ecuaciones de poder generadas por un marcado departamentalismo. Este último
derivo en un PEN fuerte y con demasiado poder concentrado. Por eso resultaba
necesario, como lo remarcó Maqueda, dejar atrás el hiper presidencialismo que
paulatinamente crecía menoscabando las autonomías locales, de la mano de un
nuevo “check and balance” para tener un gobierno más participativo y controlado
(5).
A solicitud del señor convencional
Alfonsín se incorporó taxativamente como necesidad de reforma combatir el abuso
indiscriminado de la doctrina de “las cuestiones políticas no justiciables”.
Desde esta nueva mirada, era hora de revisar la actuación del Poder Ejecutivo
en la Intervención Federal. También lo destaca Zuccherino en su tratado, pues
no se puede emprender una intervención de carácter “represiva”, sin control
alguno (6).
Fundamentalmente, debemos hacer la
clara distinción entre el control judicial previo y el control judicial
posterior porque entre uno y otro tiene lugar ni más ni menos que la
disposición y efectivización de la Intervención Judicial. En efecto:
a) El control judicial previo tiene
carácter espontáneo. Resulta ajeno a la Intervención Federal pero sí la
advierte, al demostrar al PEN y al Congreso Nacional que en el caso concreto el
habitante provincial está agotando o ha agotado los recursos internos locales
para resolver el conflicto a través de las instancias que le quedan. El
habitante provincial judiciable, en el peor de los casos, sólo cuenta con la instancia
externa –sea la CSJN o la Corte IDH- para revertir la presunta vulneración de
las bases republicanas y federativas de su provincia.
b) El control judicial posterior es
más provocado, porque su función consiste en revisar la Intervención Federal dispuesta.
Aquí es donde la discusión de las cuestiones políticas no justiciables cobra todo
su efecto en la medida que se ponga en tela de juicio el acto mismo de
disposición antes que una medida concreta de la Intervención o el accionar específico
del Interventor Federal.
Que quede claro que no estoy
diciendo que la CSJN ni muchísimo menos otro tribunal inferior decida la
Intervención Federal, ni siquiera cuando otros poderes se lo pidiesen. Mi
argumento es que para justificar la Intervención tiene que haber un caso previo
que evidencie tal afectación por las instancias judiciales provinciales y, de
ser necesario, nacionales e internacionales.
Como precisa Bidart Campos, para la
intervención federal debe reconocerse como punto de partida una grave violación
de los principios, declaraciones y garantías de la CN y los Tratados
Internacionales de DDHH, pues la Intervención “basada en la invocación de
alteración de la forma republicana en la provincia (sin que realmente haya
existido siempre esa alteración) implica una mutación constitucional transgresora
de la constitución formal” (7) y de las autonomías provinciales.
Un ejemplo claro sobre el control
judicial previo sobre las bases republicanas de una provincia lo encontramos en
el caso UCR de Santa Cruz c/ Prov. de Santa Cruz s/ amparo. El 11 de diciembre
de 2018, la Corte Suprema decidió que la Ley de Lemas 2052 de la provincia era
una cuestión de Derecho Público Local que no violentaba el artículo 114 de la
Constitución Provincial ni la forma representativa y republicana de gobierno
del artículo 1 y 5 de la Constitución Nacional.
También remarcamos el fallo Unión Cívica Radical de la Provincia de La
Rioja y otro c/ La Rioja, en donde la CSJN resolvió que los artículos
84, 120 y 177 de la constitución riojana no podían avalar la interpretación de
que todos los ciudadanos que no alcanzaron a votar hayan aprobado tácitamente la
reforma por no alcanzar el “no” un 35%, ni que las elecciones generales sean
otras que las del cargo cuya reforma va a afectar.
En el caso concreto que estamos
tratando, debe demostrarse que el Poder Judicial de Jujuy violentó gravemente las
bases republicanas de la CN para continuar con el proceso de la Intervención
Federal y que los órganos judiciales internos tuvieron flagrante contradicción
con el orden nacional e internacional.
El control judicial previo, entonces,
es más difícil, puesto que los fundamentos del proyecto se basan en que el
Poder Judicial de Jujuy no goza de independencia y por eso mismo sólo podemos
prestar atención al respaldo que estas acusaciones tienen en las decisiones que
tomen los órganos externos al orden provincial.
El proyecto jujeño y la aplicación del control previo
Primero debemos destacar que por el
momento la viabilidad política de la intervención federal propuesta es
prácticamente nula. No sólo porque es constitucionalmente inadmisible, sino que
además es un proyecto firmado por un solo senador y con serias posibilidades de
trabarse por las internas actuales con el titular del PEN. En su defecto, la
Cámara de Diputados a través de la oposición podría trabar su sanción.
En segundo lugar, la Intervención
propuesta resulta conexa al reclamo de algunos sectores políticos vinculados al
peronismo, particularmente el partido de Todos y FPV, que manifiestan la
necesidad de revisar las causas y condenas dictadas contra presuntos “presos
políticos” del gobierno anterior (8).
Frente a esta segunda remarcación, es
vital destacar que en los fundamentos del proyecto sólo se hace referencia a la
“obstaculización de las tareas del Comité Nacional para la Prevención de la
Tortura [respecto de dos personas detenidas]” en el año 2019 como el único ejemplo
en donde un órgano internacional respalda las denuncias descriptas en el proyecto.
Resulta llamativo, por ende, que
semejantes atropellos político-judiciales en el orden provincial no hayan motivado
fallos de la CSJN o de otros órganos internacionales. O que, de existir, no
hayan revestido la importancia necesaria para ser citados en los fundamentos
del proyecto tal como lo hizo con el CNPT.
Incluso resulta una contradicción que
en el proyecto no se solicite la intervención del Poder Ejecutivo, siendo que
el principal responsable de estos diversos hechos resulta el gobernador Gerardo
Morales. Pero aún si fuese a solicitarse, simplemente no contamos con la
solidez de la cosa juzgada penal o la sospecha cierta de lo írrito para validar
una Intervención Federal de semejante magnitud. La reseña efectuada por senador
Snopek, por ende, es formalmente descriptiva de su visión.
Recuérdese que para muchos adherentes
al proyecto comentado el ejemplo más flagrante de violación de garantías y
derechos se encuentra en el caso de Milagro Sala, -que el senador Snopek destacó
no es el único motivo de su propuesta- (9). Sin embargo, en este último caso la
CSJN confirmó una prisión preventiva y dos sentencias dictadas contra la
nombrada.
Al mismo tiempo, como lo destaca
Andrés Gil Domínguez, “Ni para la Comisión IDH Milagro Sala es una presa
política sino que dicho órgano sostuvo con acierto que es una persona que tenía
que estar bajo otras condiciones de detención mientras tramitaba un proceso
penal” (10). Esta última estuvo presente en Jujuy durante la tramitación del
proceso.
Podría contra argumentarse que el
requisito del aval judicial externo no se encuentra tipificado ya que no hay
ley que lo prevea. A su vez, ante
situaciones críticas de poderes provinciales, simplemente no puede esperarse a
obtener una respuesta de otros órganos. La Intervención Federal, así, debe
proceder de inmediato.
Sin embargo, tal respuesta sería
equivocada por varias razones. La primera es que el proceso de la Intervención
Federal se caracteriza por dos cuestiones: su excepcionalidad (reconocida
pacíficamente en la doctrina y jurisprudencia) y su defectuosa reglamentación
(sólo prevista en el articulado constitucional). Ambas características deben
ser tenidas en cuenta para reducir la discrecionalidad política, antes que
aumentarla y quitar requisitos.
Otra razón es que, tal como lo
argumenté, sólo a través del control judicial previo externo se garantiza de
forma óptima la justificación de la Intervención Federal. Digo de forma óptima,
porque no se me escapa de que otros órganos por fuera de la Corte IDH pueden
ejercer actividades consultivas o de monitoreo sobre una provincia y proveer
suficiente evidencia sobre la afectación de las bases republicanas/federales y
la consecuente vulneraciones de derechos de los habitantes provinciales.
Por último, la reciente
jurisprudencia de la CSJN ha justificado intervenciones expeditas de órganos externos
al orden provincial cuando median cuestiones de extrema gravedad y urgencia. En
el caso UCR de Santa Cruz c/ Prov. de Santa Cruz s/ amparo, habilitó la feria
judicial y atendió un amparo previo al desarrollo de los hechos denunciados
como lesivos.
En ese fallo destacó que “se
justifica la intervención de esta Corte porque la Constitución Argentina no
garantiza solamente la división republicana de los poderes en las provincias,
sino también el goce y ejercicio efectivo y regular de las instituciones, entendiendo
en todo caso que esa garantía debe ser provista por el gobierno federal a cada
provincia dentro del orden provincial respectivo, sin extender el imperio de
las instituciones de una al territorio de otra” (11).
Del mismo modo, existen recientes y
sólidos argumentos para la interposición de medidas cautelares dictadas por la
Corte IDH, así como solicitudes de visitas inmediatas o prácticas de monitoreo para
el contralor de las funciones provinciales lesivas.
Bibliografía:
(1) Sr. MESTRE. CONVENCIÓN NACIONAL
CONSTITUYENTE 21ª Reunión, versión taquigráfica. 3ª Sesión Ordinaria
(Continuación). Jueves 1 de Agosto de 1994. Núcleo de Coincidencias Básicas.
Orden del Día N° 6. Pág. 2604 a 260
(2) Redacción. “Cuando
intervinieron Santiago del Estero por “grave deterioro institucional”. Letrap.
17/09/2015
(3) Germán J. Bidart Campos.
“Manual de la Constitución Reformada”. Ediar. Tomo I. 1995. Pág. 201
(4) CSJN, 07/09/1893, Partes:
Cullen, Joaquín M. c. Llerena, Baldomero
(5) Sr. Maqueda. CONVENCIÓN
NACIONAL CONSTITUYENTE 21ª Reunión, versión taquigráfica. 3ª Sesión Ordinaria
(Continuación). Jueves 1 de Agosto de 1994. Núcleo de Coincidencias Básicas.
Orden del Día N° 6. Pág. 2619
(6) Ricardo M. Zuccherino y María
Josefina Moreno Rithner. “Tratado de Derecho Federal, Estadual, Estatuyente y
Municipal”, Argentino y Comparado. Tomo I. Segunda edición. Lexis Nexis. Pág.
201 y 202
(7) Op. cit. 3) Pág. 201
(10) Andrés Gil Domínguez. “¿Existen
presos políticos en la República Argentina?”. Publicado en su blog personal en
fecha 09 de febrero de 2020. Link: http://underconstitucional.blogspot.com/2020/02/existen-presos-politicos-en-la.html
(11) Unión Cívica Radical de la
Provincia de Santa Cruz y otros c/ Estado de la Provincia de Santa Cruz s/
amparo. CSJ 4851/2015/RH1, 11 de diciembre de 2018. Considerando 9)